一、制定背景和必要性

黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視知識(shí)產(chǎn)權(quán)工作，習(xí)近平總書記作出一系列重要指示，強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，提高知識(shí)產(chǎn)權(quán)審查質(zhì)量和審查效率。特別是2020年中央政治局第二十五次集體學(xué)習(xí)中，總書記明確提出要實(shí)現(xiàn)“從知識(shí)產(chǎn)權(quán)引進(jìn)大國(guó)向知識(shí)產(chǎn)權(quán)創(chuàng)造大國(guó)轉(zhuǎn)變，從追求數(shù)量向提高質(zhì)量轉(zhuǎn)變”。我國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)事業(yè)蓬勃發(fā)展，為國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)提供了有力支撐，但與此同時(shí)，也出現(xiàn)了違背專利法立法宗旨、違反“誠(chéng)實(shí)信用”原則，不以保護(hù)創(chuàng)新為目的的各類非正常申請(qǐng)專利行為，擾亂了國(guó)家專利工作秩序。

為嚴(yán)厲打擊非正常申請(qǐng)專利行為，從源頭上促進(jìn)專利質(zhì)量提升，國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局采取了一系列措施。2007年，國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局制定了《關(guān)于規(guī)范專利申請(qǐng)行為的若干規(guī)定》（國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局令第45號(hào)），并于2017年進(jìn)行了修改，發(fā)布了國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局令第75號(hào)。根據(jù)第75號(hào)局令，國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局于2018年至2020年對(duì)非正常申請(qǐng)專利行為進(jìn)行了排查處置。然而，近來(lái)又出現(xiàn)了一些非正常申請(qǐng)專利行為，且行為變化多樣、屢禁不止。為了確保實(shí)現(xiàn)專利法鼓勵(lì)真實(shí)創(chuàng)新活動(dòng)的立法宗旨，打擊和遏制不以保護(hù)創(chuàng)新為目的的各類非正常申請(qǐng)專利行為，國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局現(xiàn)制定并發(fā)布《辦法》，作為對(duì)國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局令第75號(hào)的補(bǔ)充，對(duì)申請(qǐng)專利行為進(jìn)一步予以規(guī)制。

二、主要內(nèi)容解讀

《辦法》共八條，分別對(duì)制定依據(jù)、非正常申請(qǐng)專利行為表現(xiàn)形式、審查程序、救濟(jì)途徑、相關(guān)處理措施和施行日期作了規(guī)定。

（一）《辦法》制定依據(jù)

《辦法》第一條明確“依據(jù)專利法及其實(shí)施細(xì)則、專利代理?xiàng)l例等有關(guān)法律法規(guī)制定本辦法”。專利法第一條開(kāi)宗明義闡述了立法宗旨，鼓勵(lì)發(fā)明創(chuàng)造，推動(dòng)發(fā)明創(chuàng)造的應(yīng)用，提高創(chuàng)新能力；第五條規(guī)定，對(duì)違反法律、社會(huì)公德或者妨害公共利益的發(fā)明創(chuàng)造，不授予專利權(quán)。除此之外，民法典第七條規(guī)定“民事主體從事民事活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)遵循誠(chéng)信原則，秉持誠(chéng)實(shí)，恪守承諾”。上述規(guī)定為制定《辦法》，打擊和處理非正常申請(qǐng)專利行為提供了明確的法律依據(jù)。

（二）非正常申請(qǐng)專利行為的界定

首先，《辦法》第二條第一款給出了非正常申請(qǐng)專利行為的基本定義：任何單位或者個(gè)人，不以保護(hù)創(chuàng)新為目的，不以真實(shí)發(fā)明創(chuàng)造活動(dòng)為基礎(chǔ)，為牟取不正當(dāng)利益或者虛構(gòu)創(chuàng)新業(yè)績(jī)、服務(wù)績(jī)效，單獨(dú)或者勾聯(lián)提交各類專利申請(qǐng)、代理專利申請(qǐng)、轉(zhuǎn)讓專利申請(qǐng)權(quán)或者專利權(quán)等行為都屬于非正常申請(qǐng)專利行為。

其次，《辦法》第二條第二款對(duì)非正常申請(qǐng)專利行為的表現(xiàn)形式進(jìn)行了非窮舉式列舉。

1.關(guān)于“同時(shí)或者先后提交發(fā)明創(chuàng)造內(nèi)容明顯相同、或者實(shí)質(zhì)上由不同發(fā)明創(chuàng)造特征或要素簡(jiǎn)單組合變化而形成的多件專利申請(qǐng)。”是指發(fā)明創(chuàng)造內(nèi)容明顯相同或經(jīng)過(guò)簡(jiǎn)單組合變化而形成多件專利申請(qǐng)，無(wú)論這些專利申請(qǐng)是同時(shí)提交還是先后提交的，既包括提交多件不同材料、組分、配比、部件等簡(jiǎn)單替換或拼湊的發(fā)明或?qū)嵱眯滦蜕暾?qǐng)，也包括對(duì)不同設(shè)計(jì)特征或要素原樣或細(xì)微變化后，進(jìn)行簡(jiǎn)單拼合、替換得到的外觀設(shè)計(jì)申請(qǐng)。需要特別指出的是“發(fā)明創(chuàng)造內(nèi)容明顯相同”并不包括專利法第九條第一款所允許的同一申請(qǐng)人同日對(duì)同樣的發(fā)明創(chuàng)造既申請(qǐng)實(shí)用新型專利又申請(qǐng)發(fā)明專利的情形。

2.關(guān)于“所提交專利申請(qǐng)存在編造、偽造或變?cè)彀l(fā)明創(chuàng)造內(nèi)容、實(shí)驗(yàn)數(shù)據(jù)或技術(shù)效果，或者抄襲、簡(jiǎn)單替換、拼湊現(xiàn)有技術(shù)或現(xiàn)有設(shè)計(jì)等類似情況。”其中“編造、偽造或變?cè)?rdquo;主要指編造、偽造不存在的發(fā)明創(chuàng)造內(nèi)容、實(shí)驗(yàn)數(shù)據(jù)、技術(shù)效果等行為；或者對(duì)已有技術(shù)或設(shè)計(jì)方案加以修改變?cè)旌螅浯笃湫Ч?，但?shí)際無(wú)法實(shí)現(xiàn)該效果的行為。

3.關(guān)于“所提交專利申請(qǐng)的發(fā)明創(chuàng)造與申請(qǐng)人、發(fā)明人實(shí)際研發(fā)能力及資源條件明顯不符。”是指提交的專利申請(qǐng)的發(fā)明創(chuàng)造數(shù)量或內(nèi)容明顯超出了申請(qǐng)人、發(fā)明人的實(shí)際研發(fā)能力及資源條件。例如：某公司短期內(nèi)提交了大量專利申請(qǐng)，但經(jīng)查證，該公司沒(méi)有參保人員和實(shí)繳資本，實(shí)際為無(wú)科研投入、無(wú)研發(fā)團(tuán)隊(duì)、無(wú)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的空殼公司。

4.關(guān)于“所提交多件專利申請(qǐng)的發(fā)明創(chuàng)造內(nèi)容系主要利用計(jì)算機(jī)程序或者其他技術(shù)隨機(jī)生成。”是指沒(méi)有科研人員實(shí)際參與，僅利用計(jì)算機(jī)手段隨機(jī)、無(wú)序地形成技術(shù)方案或設(shè)計(jì)方案，不是真實(shí)的創(chuàng)新活動(dòng)。例如，提交的多件申請(qǐng)內(nèi)容完全是利用計(jì)算機(jī)技術(shù)隨機(jī)生成的技術(shù)方案、產(chǎn)品形狀、圖案或者色彩。

5.關(guān)于“所提交專利申請(qǐng)的發(fā)明創(chuàng)造系為規(guī)避可專利性審查目的而故意形成的明顯不符合技術(shù)改進(jìn)或設(shè)計(jì)常理，或者無(wú)實(shí)際保護(hù)價(jià)值的變劣、堆砌、非必要縮限保護(hù)范圍的發(fā)明創(chuàng)造，或者無(wú)任何檢索和審查意義的內(nèi)容。”是指站位本領(lǐng)域技術(shù)人員角度，申請(qǐng)人為規(guī)避可專利性審查目的，故意將本領(lǐng)域常規(guī)的或者本可以通過(guò)簡(jiǎn)單步驟實(shí)現(xiàn)的技術(shù)路線或設(shè)計(jì)方案復(fù)雜化處理，但實(shí)際上并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)技術(shù)改進(jìn)和設(shè)計(jì)改進(jìn)，尤其是通過(guò)羅列大量、細(xì)微非必要技術(shù)特征形成的權(quán)利要求，本質(zhì)上毫無(wú)必要地縮限了保護(hù)范圍。

6.關(guān)于“為逃避打擊非正常申請(qǐng)專利行為監(jiān)管措施而將實(shí)質(zhì)上與特定單位、個(gè)人或地址關(guān)聯(lián)的多件專利申請(qǐng)分散、先后或異地提交。”是指為逃避被認(rèn)定為非正常申請(qǐng)專利行為，故意通過(guò)注冊(cè)多個(gè)公司、利用多個(gè)身份證件號(hào)碼或使用多個(gè)公司地址而將本屬于同一申請(qǐng)人的專利申請(qǐng)從時(shí)間、地點(diǎn)、申請(qǐng)人等多個(gè)角度進(jìn)行分散提交的行為。

7.關(guān)于“不以實(shí)施專利技術(shù)、設(shè)計(jì)或其他正當(dāng)目的倒買倒賣專利申請(qǐng)權(quán)或?qū)＠麢?quán)，或者虛假變更發(fā)明人、設(shè)計(jì)人。”主要包括兩種情形：一是出于非市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)目的倒買倒賣專利申請(qǐng)權(quán)或?qū)＠麢?quán)的行為。例如，某機(jī)構(gòu)或個(gè)人將審查期間的專利申請(qǐng)或獲得授權(quán)后的專利進(jìn)行批量轉(zhuǎn)讓，且轉(zhuǎn)讓人所持有的專利申請(qǐng)或?qū)＠c其經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)沒(méi)有必然關(guān)聯(lián)；或者受讓人明顯不是出于技術(shù)實(shí)施或其他合理法律目的受讓專利申請(qǐng)或?qū)＠麢?quán)的行為。二是虛假變更發(fā)明人、設(shè)計(jì)人的行為。實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)存在出于不正當(dāng)利益目的，將未對(duì)發(fā)明創(chuàng)造作出貢獻(xiàn)的人變更為發(fā)明人或設(shè)計(jì)人的情況，而專利法實(shí)施細(xì)則第十三條規(guī)定，發(fā)明人或設(shè)計(jì)人應(yīng)當(dāng)是對(duì)發(fā)明創(chuàng)造的實(shí)質(zhì)性特點(diǎn)作出創(chuàng)造性貢獻(xiàn)的人。

8.關(guān)于“專利代理機(jī)構(gòu)、專利代理師，或者其他機(jī)構(gòu)或個(gè)人，代理、誘導(dǎo)、教唆、幫助他人或者與之合謀實(shí)施各類非正常申請(qǐng)專利行為。”是指有資質(zhì)的專利代理機(jī)構(gòu)、專利代理師以及無(wú)專利代理資質(zhì)的機(jī)構(gòu)或個(gè)人，實(shí)施各類非正常申請(qǐng)專利行為。包括直接代理非正常專利申請(qǐng)的行為，以及誘導(dǎo)、教唆、幫助他人提出非正常專利申請(qǐng)的行為。

（三）對(duì)非正常專利申請(qǐng)的審查程序

《辦法》第三條明確了國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局對(duì)非正常專利申請(qǐng)的專門審查程序，無(wú)論是在專利申請(qǐng)受理、初審、實(shí)審、復(fù)審程序中，還是在國(guó)際申請(qǐng)的國(guó)際階段程序中發(fā)現(xiàn)或者根據(jù)舉報(bào)得知，并初步認(rèn)定存在非正常申請(qǐng)專利行為的，國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局都可依據(jù)本《辦法》通知申請(qǐng)人在指定期限內(nèi)主動(dòng)撤回相關(guān)專利申請(qǐng)或法律手續(xù)辦理請(qǐng)求，或者陳述意見(jiàn)。申請(qǐng)人對(duì)于初步認(rèn)定不服的，應(yīng)當(dāng)在指定期限內(nèi)陳述意見(jiàn)并提交充分證明材料。無(wú)正當(dāng)理由逾期不答復(fù)的，相關(guān)專利申請(qǐng)被視為撤回，相關(guān)法律手續(xù)辦理請(qǐng)求被視為未提出。經(jīng)申請(qǐng)人陳述意見(jiàn)后，國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局仍然認(rèn)為屬于《辦法》所稱非正常申請(qǐng)專利行為的，將依法駁回相關(guān)專利申請(qǐng)，或者不予批準(zhǔn)相關(guān)法律手續(xù)辦理請(qǐng)求。

（四）相關(guān)法律救濟(jì)途徑

國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局對(duì)非正常申請(qǐng)專利行為將在充分考慮相關(guān)證據(jù)的基礎(chǔ)上，秉持客觀、公正、審慎的審查原則進(jìn)行處理。經(jīng)申請(qǐng)人意見(jiàn)陳述后，國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局認(rèn)為不屬于非正常申請(qǐng)專利行為的，將納入正常審查程序繼續(xù)審查。如公民、法人或其他組織對(duì)于國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局處理非正常申請(qǐng)專利行為的具體行政行為不服的，可以依照《國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局行政復(fù)議規(guī)程》有關(guān)規(guī)定向國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局申請(qǐng)行政復(fù)議，或直接向人民法院提起行政訴訟。如專利申請(qǐng)人對(duì)國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局駁回申請(qǐng)的決定不服的，可以依照專利法第四十一條的規(guī)定向國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局請(qǐng)求復(fù)審。

（五）對(duì)于非正常申請(qǐng)專利行為的其他處理措施

《辦法》分層次、分主體明確了對(duì)存在各類非正常申請(qǐng)專利行為的單位或個(gè)人的處理措施，以及處理部門和處理機(jī)關(guān)。其中：第五條明確了對(duì)存在第二條第二款第（八）項(xiàng)所述非正常申請(qǐng)專利行為的專利代理機(jī)構(gòu)或者專利代理師，由中華全國(guó)專利代理師協(xié)會(huì)采取自律措施，對(duì)于屢犯等情節(jié)嚴(yán)重的，由國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府管理專利工作的部門依據(jù)《專利代理?xiàng)l例》和《專利代理管理辦法》的規(guī)定進(jìn)行處罰。

對(duì)于存在上述行為的其他機(jī)構(gòu)或個(gè)人，有證據(jù)證明存在擅自開(kāi)展專利代理業(yè)務(wù)行為的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府管理專利工作的部門依據(jù)《專利代理?xiàng)l例》的規(guī)定對(duì)其無(wú)資質(zhì)專利代理行為進(jìn)行處罰。如發(fā)現(xiàn)其存在其他違法違規(guī)行為線索的，依法移送有關(guān)部門處理。

《辦法》第四條、第六條、第七條進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局令第75號(hào)中的相關(guān)規(guī)定，對(duì)提交非正常專利申請(qǐng)情節(jié)嚴(yán)重的申請(qǐng)人，在不予減繳專利費(fèi)用、要求進(jìn)行補(bǔ)繳的基礎(chǔ)上，自認(rèn)定非正常申請(qǐng)專利行為之日起五年內(nèi)對(duì)其所有專利申請(qǐng)不予減繳專利費(fèi)用；對(duì)于存在非正常申請(qǐng)專利行為的單位或者個(gè)人，如其行為依據(jù)刑法涉嫌構(gòu)成犯罪的，依法移送有關(guān)機(jī)關(guān)追究其刑事責(zé)任。